Nakon kredita, ugovori ostaju: Kineski novi balkanski model

Krajem juna započeli su pripremni radovi na drugoj dionici autoputa Bar-Boljare u Crnoj Gori. Evropske institucije osiguravaju finansiranje, ali kineski konzorcij ponovo gradi put. Ta kombinacija obuhvata širi pomak na Zapadnom Balkanu – kineski krediti su se povukli, dok su kineski izvođači radova ostali i prilagodili se.

Tokom većeg dijela prethodne decenije, kineska ponuda Zapadnom Balkanu dolazila je u paketu.

Izvozno-uvozna banka Kine osigurala bi kredit, regionalna vlada prihvatila dug, a kinesko državno preduzeće dobilo ugovor o izgradnji, često putem bilateralnih sporazuma, a ne otvorenih nabavki. Ovaj model podržao je velike projekte autoputeva, željeznica, mostova i energetike u Srbiji, Crnoj Gori, Sjevernoj Makedoniji i Bosni i Hercegovini te je vezao kinesko finansiranje za kinesku izgradnju. Srbija je dobila najveći portfolio u regionu i postala glavna platforma za kineske građevinske kompanije.

Veliki novi kineski krediti sada su gotovo nestali iz regionalnog infrastrukturnog kanala. Kinesko kreditiranje za razvoj u inozemstvu ostaje daleko ispod vrhunca iz perioda 2015–2017, regionalne vlade postale su opreznije u pogledu skupih državnih obaveza, a EU, Evropska banka za obnovu i razvoj (EBRD), Evropska investiciona banka (EIB) i domaći budžeti su umjesto toga proširili svoju ulogu u regionalnoj infrastrukturi.

Ipak, povlačenje kineskog kreditiranja nije dovelo do uporedivog povlačenja kineskih kompanija. Istraživanje provedeno za ovaj tekst identificiralo je 22 projekta dodijeljena kineskim kompanijama za implementaciju između jula 2021. i jula 2026. godine, bez objavljenog kineskog finansiranja kredita: 16 u Srbiji, tri u Bosni i Hercegovini, dva u Crnoj Gori i jedan u Albaniji. Istraživanje nije pronašlo strog slučaj kvalifikacije na Kosovu ili u Sjevernoj Makedoniji tokom tog perioda, iako su kineski izvođači radova nastavili rad na starijim projektima koje je finansirala EBRD u Sjevernoj Makedoniji.

Četrnaest od 22 projekta uglavnom se oslanja na javne budžete ili domaće bankarske kredite. Pet koristi EBRD kredite, grantove EU ili srodno evropsko finansiranje, dok se tri oslanjaju na privatne investicije, koncesije ili finansiranje projekata. Lista obuhvata puteve, željeznice, gradski prevoz, aerodrome, postrojenja za obnovljive izvore energije i infrastrukturu Expo 2027 – što pokazuje da kineske kompanije, pretežno u državnom vlasništvu, sada mogu osigurati posao bez finansiranja vlade domaćina od strane Pekinga.

Za Nenada Stekića, docenta na Fakultetu sigurnosti Univerziteta u Beogradu, ova tranzicija odražava promjenu u pristupu Kine, a ne povlačenje:

„Promjenjivi model kineskog angažmana u Srbiji prvenstveno je rezultat evolucije kineske strategije razvoja, a ne povlačenja s tržišta. Peking je postao znatno selektivniji u odobravanju državnih kredita zbog pritisaka na domaći finansijski sistem Kine, ograničene profitabilnosti određenih projekata inicijative Pojas i put i napora da smanji izloženost političkim i kreditnim rizicima u inostranstvu“.

Drugim riječima, pad direktnog kreditiranja ne treba miješati sa smanjenim ekonomskim ambicijama. Sredstva za održavanje pozicije Kine se mijenjaju, ali podsticaj za očuvanje pristupa regionalnim tržištima infrastrukture ostaje.

Drugi test autoputa za Crnu Goru

Crna Gora nudi najjasniju ilustraciju. 2014. godine, zemlja je posudila 944 miliona američkih dolara od Izvozno-uvozne banke Kine za prvu dionicu autoputa Bar-Boljare dugu 41 kilometar, koju je izgradila Kineska korporacija za puteve i mostove (CRBC). Kada su otplate glavnice počele 2021. godine, kredit denominiran u dolarima stvorio je ozbiljne fiskalne i devizne probleme te je Crna Gora dogovorila hedžing ugovore sa zapadnim bankama kako bi smanjila izloženost valuti i snizila efektivnu kamatnu stopu. Crna Gora je upravljala neposrednom krizom, a prva dionica autoputa otvorena je 2022. godine, iako je to iskustvo postalo najprepoznatljiviji primjer rizika u regiji povezanih s velikim kineskim infrastrukturnim kreditima.

Druga dionica ima gotovo obrnutu strukturu finansiranja. EBRD kredit od 200 miliona eura, EU grant od 150 miliona eura i crnogorski budžet finansirali su dionicu Mateševo–Andrijevica dugu oko 22 kilometra, a tender je proveden u skladu sa procedurama EBRD-a. Konzorcij POWERCHINA, STECOL i POWERCHINA Chengdu Engineering Corporation pobijedio je s ponudom od oko 694 miliona eura prije poreza na dodanu vrijednost.

Za Mladena Grgića, saradnika u nastavi na Fakultetu političkih nauka Univerziteta Crne Gore i bivšeg savjetnika crnogorskog predsjednika Jakova Milatovića, odluka da se ne traži još jedan kineski kredit odražava i dostupnost alternativa i političku putanju Crne Gore:

„Crna Gora ne traži finansiranje od Kine, jer su sredstva dostupna od zapadnih i evropskih banaka, koje nude različite aranžmane za dodatni razvoj infrastrukture u zemlji. Stoga nema potrebe za kineskim kreditima. Takvi krediti su, također, politički skupi, jer je šira priča koja ih okružuje problematična za Crnu Goru, koja je u potpunosti usklađena sa Zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom EU i nalazi se na pragu pridruživanja EU. Zemlja ne želi preuzimati nepotrebne rizike“.

Samo polje otkrilo je građevinsku snagu Kine. Kompanija China Communications Construction podnijela je još jednu kvalifikovanu finansijsku ponudu, a jedini kvalifikovani ponuđač koji nije iz Kine bio je konzorcij Cengiz-Azvirt, dok je drugi kineski konzorcij ušao u proces, ali se nije uspio kvalifikovati za finansijsku fazu. Evropski novac je stoga podržao tender u kojem su kineske kompanije dominirale u konačnom dijelu ponude.

Izvršni direktor Monteputa, Milan Ljiljanić, rekao je da je izvođač radova odabran putem međunarodnog tendera provedenog prema pravilima EBRD-a i napomenuo da je pobjednička ponuda bila najkonkurentnija koja je podnesena, a istovremeno je ispunjavala sve tehničke zahtjeve. Ambasador EU u Crnoj Gori, Johann Sattler, prilikom potpisivanja je naglasio šta je bitno:

„Ovo nije samo poklon – to je i gest podrške i izjava očekivanja“, rekao je Sattler. „Kada ulažemo evropski novac, to znači da očekujemo i evropski kvalitet“.

Konzorcij je potpisao ugovor u februaru, a pripremni radovi su počeli u junu. Rok za projektovanje je 14 mjeseci, a za izgradnju 46 mjeseci, a projekat mora biti u skladu s crnogorskim zakonom, pravilima nabavke EBRD-a i evropskim tehničkim i ekološkim standardima.

Evropski novac, kineski graditelji

Korištenje novca EBRD-a ili EU ne podrazumijeva da bi evropska kompanija trebala pobijediti. Nabavka EBRD-a je otvorena za kompanije iz bilo koje zemlje i zasniva se na nediskriminaciji, pravednosti i transparentnosti. Evropsko institucionalno finansiranje postoji kako bi se isporučila infrastruktura prema definiranim pravilima i standardima, a ne da bi se ugovori rezervirali za evropske firme. Kineska kompanija ne bi trebala izgubiti tender zbog svoje nacionalnosti, a dodjela ugovora toj kompaniji može predstavljati normalan postupak otvorene nabavke, ako ispunjava tehničke zahtjeve i ponudi najbolje ocijenjenu ponudu.

Evropske institucije mobiliziraju javni novac kako bi povezale Zapadni Balkan s EU, podržale proširenje i poboljšale otpornost. Ali, kada kineske državne kompanije ostvare rezultirajuće prihode od izgradnje, iskustvo i lokalni uticaj, Evropa finansira infrastrukturu dok dio dugoročne komercijalne koristi ide njenom glavnom sistemskom konkurentu.

Zapadni Balkan nije stvorio ovu dilemu. Hrvatski Pelješki most pružio je najvidljiviji presedan unutar EU. Kohezijski fondovi EU pokrili su 85 posto projekta, a CRBC je dobio ugovor o izgradnji putem konkurentnog tendera. Kineske državne kompanije ispunile su zahtjeve tendera EU, podbile cijene evropskih konkurenata, isporučile vodeći projekat i pretvorile rezultat u snažnu komercijalnu referencu.

Grgić smatra da je druga dionica autoputa u Crnoj Gori dokaz da ovaj presedan više nije izolovan slučaj:

„Činjenica da kineske kompanije pobjeđuju na javnim tenderima u Crnoj Gori, kao što se dogodilo i u Hrvatskoj, pokazuje da su one dobro etablirane na tržištu i suočavaju se s ograničenom konkurencijom evropskih kompanija. EU je stvorila okvir u kojem su evropske kompanije često manje, fragmentirane i skuplje. U međuvremenu, kineske kompanije, koje su se ranije oslanjale na model 'kredita za investiciju', postale su konkurentne, čak i prema standardima nabavke evropskih finansijskih institucija kao što je Evropska banka za obnovu i razvoj“.

Ovaj obrazac se sada pojavljuje širom Zapadnog Balkana u manjem obimu. Kineski konzorcij koji je finansirala EBRD rekonstruisao je tramvajske pruge u Sarajevu, iako je vlada Kantona Sarajevo veći dio tog ugovora držala u tajnosti, pozivajući se na proceduralne zahtjeve EBRD-a koje je sama banka odbila potvrditi. Kineske firme dobile su ugovor o izgradnji puta Tivat-Jaz u Crnoj Gori koji je podržala EBRD. Kinesko-španski konzorcij, koji se sastoji od Sungrowa i Gamma Solutionsa, implementira albanski projekat plutajuće solarne elektrane Vau i Dejës uz finansiranje EBRD-a i Albanije. Sarajevski projekat je završen, dok su druga dva još uvijek u fazi implementacije.

Relevantno političko pitanje nije kako spriječiti kinesko učešće. Pitanje je da li pravila nabavke u potpunosti uzimaju u obzir prednosti koje uživaju veliki državni izvođači radova, uključujući državnu podršku, ekonomije obima, toleranciju za niže kratkoročne marže i stratešku vrijednost ulaska na nova tržišta. Tenderi na Zapadnom Balkanu zahtijevaju transparentne informacije o vlasništvu, objavljivanje državne podrške, realnu procjenu neuobičajeno niskih ponuda i jači nadzor nad troškovima podugovaranja, rada, zaštite okoliša i životnog ciklusa.

Evropske firme, također, moraju odlučiti da li je regija dovoljno važna da bi se takmičila. Vlade ne mogu dodijeliti ugovore kompanijama koje ne daju ponude, a ako evropski izvođači radova izbjegavaju složene projekte na Zapadnom Balkanu, kineskim kompanijama neće biti potrebno političko favoriziranje da bi se proširile.

Srbija i politika pristupa

Srbija je težište novog modela. Istraživanje je identifikovalo 16 kvalifikovanih projekata u zemlji, što predstavlja skoro tri četvrtine ukupnog broja u regionu. Većina se oslanja na budžet Srbije ili domaće zaduživanje, a ne na objavljene kineske kredite.

Metoda dodjele ovih projekata varira. Neke kineske kompanije su dobile međunarodno finansirane ili konkurentske ugovore, dok su druge dobile posao putem direktnih komercijalnih sporazuma u okviru međuvladinog okvira Srbije sa Kinom. Službeni zapisi o projektima identifikuju direktno ugovaranje za željezničku prugu Zemun Polje – Aerodrom Nikola Tesla – Nacionalni stadion, iako projekat finansira budžet Srbije.

Ova mješavina konkurentskih tendera i aranžmana između vlada je ključna za sposobnost Kine da održi svoju poziciju. Kao što Stekić objašnjava:

„Umjesto izvoza kapitala putem međuvladinih kredita, Kina stavlja veći naglasak na internacionalizaciju kineskih kompanija, koje sve više djeluju kao tržišni akteri i takmiče se za projekte finansirane kroz evropske fondove ili druge komercijalne izvore. U Srbiji, ovu promjenu dodatno podstiče rastući broj infrastrukturnih projekata koji podliježu pravilima otvorene konkurencije. Kao rezultat toga, kineske kompanije sve više osiguravaju svoje prisustvo putem javnih tendera, a ne paket aranžmana podržanih kineskim finansiranjem“

Expo 2027 ovaj pristup postavlja u značajniji i manje transparentan prostor. POWERCHINA gradi izložbeni kompleks u Surčinu i uključena je u srodnu infrastrukturu, uključujući Nacionalni stadion, a Srbija finansira radove putem budžeta i šireg javnog zaduživanja, a ne namjenskog kineskog projektnog kredita. Budžet za 2026. godinu izdvojio je 47,5 milijardi dinara za pripreme za Expo, a Srbija je, također, izdala dugoročne državne obveznice za podršku infrastrukturnim projektima vezanim za Expo.

Finansiranje projekta putem državnih obveznica ne smanjuje troškove. Mijenja kreditora i raspoređuje obavezu na javne finansije Srbije. Država prikuplja novac, a kineski državni izvođač radova i dalje dobija glavni dio građevinskih radova.

Poseban zakon usvojen za izgradnju vezanu za Expo stvara posebnu zabrinutost. Njime se ključni projekti u kompleksu u Surčinu izuzimaju od običnog Zakona o javnim nabavkama, a Transparentnost Srbija tvrdi da aranžman uklanja pravnu zaštitu za ponuđače i stvara značajan rizik od većih troškova nego što bi bili da postoji stvarna konkurencija. Srbija stoga pokazuje zašto izvor finansiranja i kvalitet nabavke trebaju odvojenu procjenu: projekat može biti oslobođen izloženosti kineskim kreditima, a istovremeno ostati netransparentan, antikonkurentan ili politički pregovaran.

Ipak, kineske kompanije ne pobjeđuju u svakom takmičenju. Azerbejdžanski Azvirt preuzeo je dijelove srbijanskog autoputa "Osmijeh Vojvodine" nakon što je raniji okvirni sporazum s kineskim državnim izvođačem radova propao zbog tempa izgradnje i finansijskih obaveza. Taj raniji aranžman uključivao je potencijalno finansiranje od strane Izvozno-uvozne banke Kine, zbog čega ne spada u kriterije za ovo istraživanje. Promjena, ipak, pokazuje da je kineski komercijalni pristup značajan, a ne apsolutan.

Kina više ne mora djelovati kao zajmodavac na Zapadnom Balkanu kako bi očuvala svoju infrastrukturnu poziciju. Njene kompanije mogu pratiti evropski novac, konkurisati prema pravilima EBRD-a, raditi putem koncesija i privatnog finansiranja ili se oslanjati na direktne sporazume s vladama poput srbijanske. Ovo je zreliji i potencijalno trajniji oblik angažmana.

Stekić ovo opisuje kao prilagođavanje instrumenata, a ne ciljeva:

„Ovo pokazuje da se kineska strategija prilagođava novim regulatornim i finansijskim okolnostima. Cilj ostaje isti: očuvanje dugoročnog ekonomskog prisustva, ali instrumenti koji se koriste za njegovo postizanje značajno su drugačiji“.

Odgovor nije isključivanje na osnovu nacionalnosti. To je istinska konkurencija, potpuno otkrivanje finansiranja i državne podrške, strožiji nadzor nad neuobičajeno niskim ponudama, primjenjivi radni i ekološki standardi i transparentna dodjela ugovora. U suprotnom, Zapadni Balkan bi mogao napustiti eru kineskih kredita samo da bi ušao u eru u kojoj evropske institucije i regionalni poreski obveznici finansiraju infrastrukturu koju kineske državne kompanije sve više grade.