Proširenje EU: Ukrajina kao poseban slučaj – Zapadni Balkan kao norma

Osnaživanje Kijeva u EU kroz novi tip pridruživanja

Od kada je Rusija pokrenula svoju potpunu agresiju protiv Ukrajine 2022. godine, Evropska unija (EU) provodi politiku proširenja kao dio geopolitičkog pristupa. Prema Evropskoj komisiji i državama kandidatima, EU bi mogla primiti nove članice od 2028. godine nadalje, dok Ukrajina poziva na pristupanje 2027. godine. Ipak, značajne prepreke i dalje postoje. Unutar EU, proces reformi osmišljen da poboljša njen kapacitet za djelovanje i pripremi je za Uniju od 30 ili više zemalja je zastao. Međutim, spremnost kandidata za pristupanje i kapacitet EU za prijem ključni su kriteriji koje je njemačka evropska politika tradicionalno podržavala. Trenutno se unutar EU vodi intenzivna debata o postepenoj integraciji, ubrzanim putevima i novim zaštitnim klauzulama usmjerenim na smanjenje napetosti između geopolitičke hitnosti i zdrave politike integracije. Što se tiče država Zapadnog Balkana, EU bi se trebala pridržavati dobro uspostavljenog procesa pristupanja. U slučaju Ukrajine, situacija je toliko akutna da se politička obaveza za prijem zemlje mora ponovo potvrditi. Kao preliminarni korak ka članstvu, EU bi trebala ponuditi Kijevu novu vrstu pridruživanja koja, također, uključuje sigurnosnu i odbrambenu dimenziju.
Nakon potpune ruske invazije na Ukrajinu, politika proširenja EU dobila je novi zamah. EU sada smatra prijem novih zemalja geostrateškom investicijom u vlastitu sigurnost. Crna Gora i Albanija trenutno su na čelu procesa pristupanja. Pregovori sa Sjevernom Makedonijom i Srbijom su zastali iz različitih razloga. Što se tiče Ukrajine i, indirektno, Moldavije, Mađarska blokira formalno otvaranje pregovora. Ipak, tehnički rad na pregovaračkim poglavljima za obje zemlje napreduje. Bosna i Hercegovina je, u međuvremenu, dobila status kandidata, dok Kosovo ostaje potencijalni kandidat. Pregovori o pristupanju s Turskom i Gruzijom - koje su trenutno pod proruskom vladom - de facto su zamrznuti.
Nova sjeverna runda proširenja, također, se nazire na horizontu. Islandska vlada je najavila svoju namjeru da u augustu 2026. godine održi referendum o nastavku svojih uznapredovalih pregovora o pristupanju, koje je obustavila 2013. godine. Evropski ekonomski prostor (EEA) bi tako mogao doći do kraja. Trenutno je to jedina prihvaćena i operativna alternativa proširenju EU. S obzirom na ovakav razvoj događaja, očekuje se da bi se EU mogla proširiti na 30 ili više država članica u narednim godinama.
Ostvarenje ideala da će veća EU biti i jača zavisi od uspješnog savladavanja dva značajna izazova. Prvo, nijedan od trenutnih zvaničnih kandidata ne ispunjava u potpunosti „osnove“ vladavine prava, demokratije i osnovnih prava. Ovo je dodatni teret za EU, koja je sama postala oslabljena unija demokratskih ustavnih država. Tekuće debate o tome kako uključiti strožije zaštitne mjere u ugovore o pristupanju – koje se protežu izvan utvrđenog okvira – ukazuju na promišljenu politiku sprečavanja nazadovanja u obavezama članstva.
Drugo, uprkos hitnosti, EU nedostaje političke volje da preduzme strukturirani proces unutrašnjih reformi. Međutim, imperativ je da proširena EU autonomno afirmira svoje interese, sigurnost i vrijednosti u eri politike velikih sila. Područja u kojima se EU mora prilagoditi su dobro poznata – bilo zbog proširenja ili, općenito, radi poboljšanja vlastite sposobnosti djelovanja i legitimnosti. U središtu su fiskalna politika, Zajednička poljoprivredna politika i Kohezijska politika, zajedno s temeljnim pravnim odredbama svojstvenim Zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici i Zajedničkoj sigurnosnoj i obrambenoj politici (ZVSP/ZSOP), instrumentima koji štite vladavinu prava u državama članicama, veličinom i sastavom institucija te postupcima donošenja odluka. Ovi izazovi usko su isprepleteni s već opsežnim programom rada EU za 2026/2027. (posebno prijedlozima reformi iznesenim u izvještajima Maria Draghija i Enrica Lette o konkurentnosti i produbljivanju jedinstvenog tržišta), s pregovorima o višegodišnjem budžetu EU i s njenom proširenom sigurnosnom agendom.

Koncepti i instrumenti dizajna

Postepena integracija, prelazni aranžmani i zaštitne klauzule su instrumenti za prijem zemalja u EU koje još uvijek ne ispunjavaju – ili možda ne ispunjavaju trajno – sva prava i obaveze članstva. Ovi pristupi imaju za cilj zaštitu interesa EU i njene sposobnosti djelovanja.

Postepena integracija

Kako bi se zemljama kandidatima pružio podsticaj i brzo nagradio odgovarajući napredak prije pristupanja, Evropsko vijeće je 2023. godine usvojilo politiku „postepene integracije“. Međutim, nije dalo nikakve smjernice o tome kako bi se koncept trebao provoditi u praksi. Od tada, Evropska komisija istražuje opcije koje u različitom stepenu odstupaju od tradicionalne metodologije za prijem novih članica, a do sada im nedostaje koherentan konceptualni model. U početku su oblici postepene ili sektorske integracije prije pristupanja prvenstveno bili namijenjeni pružanju podsticaja za reforme nudeći kandidatima konkretne koristi kroz djelimičnu integraciju. Ovo se odnosi, naprimjer, kako je navedeno u Planovima rasta za Zapadni Balkan i Moldaviju, na postepenu integraciju po sektorima politike, omogućavajući učešće u programima EU. EU podržava i prati napore usmjerene ka ekonomskoj integraciji i razvoju institucija i kapaciteta koji su neophodni za učešće na Jedinstvenom tržištu – temelju članstva – na osnovu planova reformi pojedinačnih zemalja.
Kroz postepenu integraciju, Brisel ima za cilj postići bržu socio-ekonomsku konvergenciju između zemalja kandidata i država članica EU, jer što se duže odlaže pristupanje, to je veće odstupanje. Rano uključivanje u procese i programe EU, također, služi funkciji socijalizacije. Osim toga, uobičajeno je da se zemljama u procesu pristupanja dodijeli status posmatrača u Vijeću ili Evropskom parlamentu tokom faze ratifikacije. Ove mjere imaju za cilj da doprinesu ciljevima politike integracije strateške autonomije, budući da EU nastoji čvrsto vezati zemlje u procesu pristupanja za sebe gdje god se suočava sa geostrateškom konkurencijom, naprimjer od Rusije ili Kine.
Dalekosežnija tumačenja postepene integracije, koja imaju za cilj pristupanje Ukrajine do 2027. godine, Vijeće nije prihvatilo. Prijedlozi poput „faznog pristupanja“ ili „obrnutog proširenja“ predviđaju davanje zemlji samo ograničenih oblika učešća u sistemu EU i njenim institucijama na privremenoj osnovi, bilo prije ili čak i nakon pristupanja. To bi rezultiralo barem privremenim ograničenjem prava novih država članica EU, što bi se svodilo na oblik članstva drugog reda. Ako bi, kao što se raspravlja, nekoj zemlji bila dodijeljena samo smanjena prava glasa nakon pristupanja, naprimjer u Evropskom vijeću, to bi bilo diskriminirajuće i teško bi pogodovalo dubljoj integraciji. Do danas, nijedna nova država članica nije bila obavezna prihvatiti takva ograničenja.

Ugovori o pristupanju i prelazni aranžmani

EU je dosljedno uključivala odredbe u ugovore o pristupanju s novim državama članicama kojima se propisuje da će se, tokom ograničenog prelaznog perioda, primjenjivati odstupanja od principa pune i automatske primjene pravne stečevine EU u okviru primarnog i sekundarnog prava. Međutim, ove odredbe su se odnosile isključivo na područja politike i samo u ograničenoj mjeri na institucije i prava donošenja odluka. Obično su se odnosile, prije svega, na pregovaračka poglavlja o četiri slobode za robu, usluge, kapital i osobe, kao i na poljoprivredu, transport, energetiku, okoliš, oporezivanje i socijalna pitanja. Naprimjer, tokom runde proširenja 2004. godine, slobodno kretanje radnika je isključeno na prelazni period do sedam godina. EU obično preduzima mjere za ograničavanje troškova u područjima politike vezanim za rashode kada se pridruže nove članice. Naprimjer, nove članice postepeno dobijaju samo puni iznos sredstava na koji bi imale pravo iz fondova EU. Osim toga, postavljen je limit na ukupne transfere, izračunat kao udio nacionalnog bruto domaćeg proizvoda nove članice.
Ugovori o pristupanju, također, redovno predviđaju opću ekonomsku zaštitnu klauzulu, posebnu zaštitnu klauzulu za funkcioniranje Jedinstvenog tržišta i dodatnu klauzulu koja pokriva krivična i građanska pitanja u području pravosuđa i unutrašnjih poslova. U slučaju Rumunije i Bugarske, koje su se pridružile 2007. godine, primijenjen je poseban Mehanizam saradnje i provjere, koji je ostao na snazi do 2023. godine. Bio je usmjeren na nedostatke u pravosuđu i u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala. To su bili rani oblici uvjetovanosti nakon pristupanja, koji se, međutim, nisu pokazali posebno efikasnima. Također je važno sistematski ga razlikovati od diferenciranih nivoa učešća koji su već ugrađeni i u Ekonomsku i monetarnu uniju i u Schengenski sistem, kojima se nove države članice EU mogu pridružiti tek kada ispune odgovarajuće kriterije. Osim toga, ugovor o pristupanju Rumunije i Bugarske sadržavao je klauzulu s mogućnošću jednogodišnjeg odgađanja pristupanja, koju EU, međutim, nije iskoristila.
Treba napomenuti da, u okviru tradicionalne politike proširenja, EU ima na raspolaganju brojne instrumente za rješavanje zajedničkih interesa i kapaciteta, posebno u pogledu izazova s kojima se suočavaju nove članice pri usvajanju pravne stečevine. Međutim, ozbiljno je to što u trenutnom procesu postoji malo povjerenja da će zemlje u procesu pristupanja adekvatno riješiti najznačajnije nedostatke u ispunjavanju osnovnih političkih zahtjeva. Iskustvo pokazuje da izgledi za članstvo predstavljaju najjači podsticaj za reforme prije završetka pristupanja. Nakon toga, sposobnost institucija EU da utiču i vrše pritisak na države članice se smanjuje. Nakon pristupanja, akteri EU mogu se osloniti samo na postojeće instrumente uslovljavanja. U preventivnom smislu, to uključuje dijalog o vladavini prava unutar Evropskog Vijeća i, u slučaju kršenja, postupak vladavine prava prema članu 7 Ugovora o Evropskoj uniji (TEU), mehanizam vladavine prava za zaštitu budžeta EU i postupak za kršenje propisa, koji omogućavaju izricanje kazni. Posebno u pogledu političkog uslovljavanja, odgovarajući nedostaci zemalja u procesu pristupanja preklapaju se s onima u samoj EU, što naglašava hitnu potrebu za reformama unutar EU-27.
 
Suspenzija prava glasa nakon pristupanja i nove zaštitne klauzule

Unutar EU se razmatraju mjere za osiguranje kapaciteta proširene EU za djelovanje, uključujući mogućnost uskraćivanja novim članicama takozvanog prava veta. Prema takvom aranžmanu, dotične države ne bi imale efektivno pravo da blokiraju – ni privremeno ni trajno – odluke koje zahtijevaju jednoglasnost u Evropskom vijeću (kao što su o oporezivanju, ZVSP-u, sankcijama ili budžetu). Ovdje se širi cilj reforme proširenja glasanja većine u Vijeću spaja s interesom da se oteža korištenje veta.
Slično tome, razmatraju se specifične sankcije kako bi se odgovor EU učinio efikasnijim, ako nova članica prekrši vrijednosti EU, kako je navedeno u članu 2. Ugovora o EU. Međutim, prema riječima komesarke za proširenje Marte Kos, takve zaštitne klauzule nisu namijenjene da stave nove članice u nepovoljan položaj, već da se primjenjuju u slučaju specifičnih kršenja. Uprkos tome, ostaje potpuno nejasno kako bi se ova odredba provodila.
Reakcije zemalja kandidata na ove prijedloge bile su pomiješane. S jedne strane, napredni kandidati poput Crne Gore izrazili su zabrinutost da bi mogli biti izloženi trajnoj diskriminaciji i tretirani kao drugorazredni članovi EU. S druge strane, albanska, pa čak i srbijanska vlada, signaliziraju svoju spremnost da pristanu na takav "sporazum", ako on omogući brzo pristupanje uz očuvanje ostalih pogodnosti članstva. Istovremeno, malo je vjerovatno da bi se one države članice koje pozivaju na fundamentalne reforme kako bi se zaštitila sposobnost EU da djeluje zadovoljile samo zaštitnim klauzulama.

Poseban slučaj Ukrajine

Nesumnjivo, najznačajniji pritisak za reforme unutar EU proizlazi iz perspektive pristupanja Ukrajine. U slučaju država Zapadnog Balkana, neriješeni sukobi i vanjski uticaji predstavljaju probleme, ali oni se ne mogu porediti sa poteškoćama koje doživljavaju istočne zemlje kandidati, Ukrajina i Moldavija. Očekivani finansijski transferi Zapadnom Balkanu smatraju se upravljivim, jer ukupna populacija dotičnih zemalja iznosi približno 16 miliona. Island, kao potencijalni neto doprinositelj, također, bi se mogao integrirati korištenjem tradicionalne metode uz samo manje prilagodbe.
Pristupanje Ukrajine, koje je duboko pogođeno kontinuiranom ruskom vojnom agresijom, predstavljalo bi, međutim, izazov drugačije prirode, a još više ako bi se dogodilo kao "hitno pristupanje". Geopolitičke posljedice rata mogle bi rezultirati uvođenjem nove metodologije proširenja i novog oblika članstva u EU. Mnogo toga zavisi od uslova tekućih pregovora o okončanju rata (u koje su Evropljani uključeni samo indirektno), a podjednako i od budućeg statusa suvereniteta i teritorijalnog integriteta Ukrajine. Političke ili čak pravne obaveze u vezi sa brzim pristupanjem Ukrajine EU su na stolu. To je jedan od razloga zašto je Komisija pokrenula mogućnost "fazne integracije" ili obrnutog proširenja. Za Ukrajinu bi to značilo isključivo nominalno pristupanje sa smanjenim pravima i obavezama, nakon čega bi zemlja samo postepeno postigla punopravno članstvo.
Kijev je izjavio svoju namjeru da zaključi pregovore - koji još nisu zvanično započeli - do 2027. godine i već može ukazati na impresivan napredak u usklađivanju svog zakonodavstva sa pravnom stečevinom EU. Istovremeno, Ukrajina se i dalje suočava s ozbiljnim nedostacima u pogledu resursa i administrativnih kapaciteta, kao i u provođenju zakonskih odredbi od strane nadzornih organa i pravosuđa, što utiče na sva relevantna područja politike. To je, također, povezano s ozbiljnim deficitima u suzbijanju korupcije i ispunjavanju drugih zahtjeva iz klastera „Osnove“.
  Pristupanje Ukrajine prije potpunog usklađivanja s pravnom stečevinom EU predstavljalo bi značajno odstupanje od dosadašnje metodologije pristupanja. Brzo pristupanje bi, također, bilo teško apsorbirati za EU. Samo opterećenje na njen budžet bilo bi znatno, prema trenutnim proračunima – u Kohezijskoj politici zbog posebnih okolnosti obnove, a u Zajedničkoj poljoprivrednoj politici, jer bi Ukrajina povećala poljoprivrednu površinu EU za četvrtinu. Međutim, jedna od opcija bila bi dugoročno, ako ne i trajno, isključivanje Zajedničke poljoprivredne politike kako bi se odrazile izuzetne okolnosti zemlje. Uostalom, ribarstvo i poljoprivreda su, također, isključeni iz EGP-a, a da to ne narušava funkcioniranje Jedinstvenog tržišta. Dok EU napreduje s postepenom integracijom Ukrajine bez obzira na datum pristupanja, planira mobilizirati značajna finansijska sredstva, o čemu svjedoči zajam od 90 milijardi eura za period 2026/2027. Ako bi Ukrajina bila primljena prijevremeno – na osnovu svoje spremnosti za pristupanje i slijedeći pristup obrnutog proširenja – to bi moglo dovesti do posebnog statusa za zemlju (i moguće druge kandidate) unutar EU.

Postepena integracija ne uklanja potrebu za reformom EU

Istovremeno s pregovorima o pristupanju, EU mora poduzeti interne reforme ako želi održati i ojačati svoju sposobnost djelovanja. U razvoju EU, prijem novih članica često je služio kao prilika ili katalizator za reforme njenih institucija, budžeta i ključnih područja politike, posebno otkako su Kopenhagenski kriteriji iz 1993. godine utvrdili vlastiti kapacitet EU za apsorpciju novih članica kao uvjet za proširenje. Što se tiče budućih pristupanja, šefovi država i vlada EU, s "Granadom formulom" iz 2023. godine, naglasili su ne samo snažan geostrateški interes EU za proširenje. Također su izjavili da bi se reforme trebale provoditi i u zemljama kandidatima i unutar same EU kao dio procesa pristupanja. To je činilo osnovu za odluku iz decembra 2023. o formalnom otvaranju pregovora o pristupanju s Ukrajinom. Međutim, ono što je ostalo neriješeno na samitu u Granadi bio je konkretan program reformi i vremenski okvir.
Primarna potreba za reformo unutar EU proizlazi iz samog obima njenog proširenja, što bi imalo direktan uticaj na njene institucije. Sa šest država Zapadnog Balkana, Ukrajinom, Moldavijom i Islandom, izgledi su za EU sa 35 ili više država članica, pri čemu bi Ukrajina postala peta najveća država članica po broju stanovnika.
Da bi se održao kapacitet EU da djeluje na trenutnom nivou, reforme bi stoga bile potrebne u svim njenim osnovnim institucijama. To bi zahtijevalo diskusiju o prelasku na glasanje kvalifikovanom većinom u Vijeću, prilagođavanje raspodjele mjesta u Evropskom parlamentu i napuštanje principa „jedan komesar po državi članici EU“. Međutim, budući da se ne očekuje veliko zajedničko proširenje po modelu iz 2004. godine, obim reformi mora se posmatrati u odnosu na broj i veličinu novih članica. Ako bi Crna Gora prva pristupila, EU bi ponovo imala 28 članica – kao što je to bio slučaj prije Brexita. Sa ove tačke gledišta, još ne bi bilo neposredne potrebe za institucionalnom reformom. Scenarij bi bio drugačiji ako bi pristupile Ukrajina ili više od dvije manje države. Postepena integracija stoga može riješiti potrebu za institucionalnom reformom samo u ograničenoj mjeri. Čak i ako bi pravo veta bilo suspendovano, EU koja uključuje Ukrajinu – ili ima 30 ili više država članica – i dalje bi zahtijevala dalekosežne reforme upravljanja. Konkretno, postojao bi i rizik da bi reforme struktura donošenja odluka, koje se sada planiraju za 27 država članica EU, bile još teže provesti ako bi bilo 30 ili više država članica.
Drugo područje koje treba reformu proizlazi, istom logikom, iz posljedica koje bi potencijalna pristupanja imala za područja politika EU i, usko povezano s tim, za budžet EU. Posmatrajući strukturu budžeta i ekonomske profile zemalja kandidata, dvije oblasti politike se prije svega ističu: Zajednička poljoprivredna politika i Kohezijska politika, koje ujedno ostaju dvije najveće stavke u budžetu EU. U slučaju potencijalnog sjevernog proširenja, na popis bi trebalo dodati i politiku ribarstva. 
U ovim oblastima, prilagođavanja i dugi prelazni periodi bi stoga bili neophodni, ne samo da bi se osiguralo da proširenje dobije političko prihvatanje i u postojećim i u novim državama članicama. To ilustruju protesti među poljoprivrednicima u Poljskoj i drugim zemljama Centralne i Istočne Evrope protiv ulaska ukrajinskih proizvoda na tržište EU. I ovdje se postavlja pitanje proporcionalnosti. S obzirom na njenu veličinu i strukturu njenog poljoprivrednog sektora, prije svega Ukrajina je ta čiji bi pristup zahtijevao opsežne reforme. S druge strane, za države Jugoistočne Evrope vjerovatno će biti dovoljni dugi prelazni periodi koji se postepeno ukidaju.
Treće područje koje zahtijeva reformu odnosi se na cilj jačanja zaštitnih mjera za vladavinu prava i demokratiju u zemlji, čak i nakon njenog formalnog pristupanja. Iskustvo s Mađarskom, Poljskom i Slovačkom pokazalo je da se razvoj demokratskih institucija i vladavine prava može preokrenuti; pristupanje EU samo po sebi ne garantuje da će se ovi dobici održati i konsolidovati. Do sada su se vlastiti zaštitni mehanizmi EU pokazali neadekvatnim, iako su dotične vlade počinile značajna kršenja principa vladavine prava. Istovremeno, grupa kandidata za pridruživanje sastoji se prvenstveno od država koje, uprkos značajnom postignutom napretku, i dalje se suočavaju s velikim izazovima u vezi s vladavinom prava, demokratijom i naporima u borbi protiv korupcije. Ovi elementi nisu samo normativni ideali, oni podupiru većinu politika EU i funkcioniranje Jedinstvenog tržišta. Čak i pod bilo kojim oblikom postepene integracije, mora se ispuniti minimalni nivo osnovnih političkih kriterija. I za sadašnjih 27 članica EU i za buduće članice, proširenje treba ići ruku pod ruku s jačanjem uvjetovanosti vladavinom prava koja se nastavlja primjenjivati i nakon pridruživanja.
Četvrto područje koje zahtijeva reformu tiče se imperativa unapređenja EU kao autonomnog sigurnosnog aktera. Proširenju 2004. i 2007. godine u svakom slučaju prethodilo je pristupanje države kandidatkinje NATO-u, s izuzetkom Malte i Kipra, zbog njihovih posebnih okolnosti. Zemlje Zapadnog Balkana Albanija, Crna Gora i Sjeverna Makedonija već su članice Atlantskog saveza. Ali potencijalno geostrateško proširenje koje bi uključilo Ukrajinu i Moldaviju uključivalo bi i dvije zemlje koje su izložene vojnom napadu, pod prijetnjom ili djelimično okupirane od strane ruskih trupa. Izgledi za članstvo u NATO-u su malo vjerovatni, barem ne u srednjoročnom periodu.
Niti im EU može ponuditi adekvatnu sigurnost, uprkos klauzuli o uzajamnoj pomoći u članu 42(7) UEU i cilju zatvaranja geostrateških sivih zona kroz proširenje. Realno, samo pojedinačne evropske države su u poziciji da pruže sigurnosne garancije Ukrajini u okviru koalicije voljnih ili da preuzmu odgovornost u tom pogledu. Uprkos tome, države članice EU trebale bi definirati mehanizam – trenutno još uvijek potpuno otvoren – kojim se klauzula o uzajamnoj pomoći aktivira i provodi.
U konačnici, čak i ako bi postepena integracija omogućila pristupanja bez prava veta, ona ne bi ni riješila neposredne potrebe EU za reformama niti bi uklonila prepreke za ratifikaciju. Ugovori o pristupanju i dalje moraju biti jednoglasno usvojeni u Evropskom vijeću, odobreni od strane većine članova Evropskog parlamenta, a zatim ratificirani od strane nacionalnih parlamenata – kao u slučaju izmjena ugovora – u skladu s ustavnim zahtjevima svake države članice. U Francuskoj, naprimjer, to bi zahtijevalo ili većinu od tri petine u Parlamentu ili pozitivan referendum, a Mađarska, kao i sve ostale države članice EU, također bi morala dati svoj pristanak.

Privremena procjena: Nova melodija, ista stara pjesma

Uticaj ruskog rata protiv Ukrajine na proces proširenja i buduće razvojne ciljeve EU ne može se dovoljno naglasiti. Iako je novi ton proširenja svakako orijentiran na sigurnost i orkestar je dopunjen novim instrumentima, EU nastavlja pjevati staru pjesmu da pristupanje ostaje uslovljeno ispunjavanjem utvrđenih kriterija za pristupanje.
Novi instrumenti postepene integracije, kao što su planovi rasta za Zapadni Balkan, Ukrajinu i Moldaviju, mogu – ako se dosljedno primjenjuju – ubrzati proces, a istovremeno spriječiti razvodnjavanje kriterija. Neki kandidati sa Zapadnog Balkana poduzimaju obnovljene reformske napore u svjetlu trenutnog zamaha iza proširenja. Neki, međutim, računaju na geopolitički ambijent koji nadmašuje kriterije za pristupanje, vjerujući da se pristupanje može postići, čak i bez dalekosežnih reformi. Činjenica da se Srbija, od svih zemalja, nada da će osigurati popust na „osnovne principe“ u zamjenu za odricanje od prava veta trebala bi poslužiti kao upozorenje. Posmatrajući Crnu Goru, Albaniju, Moldaviju i Ukrajinu – četiri zemlje koje Evropska komisija smatra predvodnicima – ni strukturni deficiti ni nedostaci u vladavini prava i demokratiji povezani s ratom vjerovatno se neće otkloniti do 2030. godine. Postepeni pristupi i nove zaštitne klauzule ne mogu to nadoknaditi. Uz to, vrijedilo bi razmotriti i da li bi, pored Člana 7 UEU, zaštitna klauzula zasnovana na Članu 2 UEU u ugovoru o pristupanju mogla stvoriti mogućnost isključenja nove države članice u slučaju ozbiljnih kršenja.
U kontekstu zemalja Zapadnog Balkana, stoga bi bilo razborito da EU dosljedno primjenjuje trenutnu metodologiju – uključujući ojačani oblik postepene integracije – kako bi se pridržavala jasnih uslova i da to nedvosmisleno saopći. Posebno bi EU trebala iskoristiti priliku da u slučaju Crne Gore pokaže da se punopravno članstvo može postići redovnim procesom i da se teret prilagođavanja može upravljati putem prelaznih perioda. Sa svoje strane, države članice – posebno Njemačka kao jedan od najvažnijih partnera zemalja kandidata – trebale bi preuzeti veću odgovornost za izgradnju institucija i kapaciteta u zemljama kandidatima, što je preduvjet za sudjelovanje na Jedinstvenom tržištu. Twinning programi i instrument EU TAIEX (Tehnička pomoć i razmjena informacija) pružaju brojne mogućnosti u tom pogledu.

Novi tip pridruživanja za Ukrajinu

Ukrajina, i s njom povezana Moldavija, ostaju posebni slučajevi. EU sada treba predložiti novi model angažmana koji uzima u obzir jedinstvene okolnosti ove dvije zemlje. Vrijeme je od ključne važnosti, jer bi se pitanje pridruživanja moglo koristiti u Washingtonu i Kijevu kao adut u pregovorima o okončanju rata, čime bi se povećao pritisak na EU da djeluje.
Dodjeljivanje posebnog statusa pridruženoj zemlji u procesu pristupanja bilo bi poželjnije od scenarija obrnutog proširenja. Potonji pristup bio bi nepromišljen, jer ne bi riješio ni sigurnosne probleme Ukrajine ni značajne izazove njene obnove, a kamoli poteškoće povezane s reformama i ratifikacijama unutar EU. Umjesto toga, novi tip pridruživanja trebao bi kombinirati dva elementa.
Prvo, EU bi se trebala u potpunosti i dosljedno posvetiti principu postepene integracije prije pridruživanja. U tu svrhu, svi instrumenti i formati za bliže veze s EU moraju se sistematski koristiti i efikasno kombinirati. Ključni fokus trebao bi biti na učešću na Jedinstvenom tržištu i ulaganju u obnovu Ukrajine. Optimalni okvir za ovo, i politički i praktično, jeste unaprijeđeno pridruživanje zasnovano na zajedničkim institucijama stvorenim u okviru Sporazuma o pridruživanju EU-Ukrajina. Svaki prostor koji postoji za demonstrativno političko unapređenje trebao bi biti vidljiv i kroz opipljivu integraciju. Već postoje brojni prijedlozi u tom cilju, od učešća zemlje na neformalnim sastancima Evropskog vijeća nakon zaključenja pregovaračkih poglavlja do statusa posmatrača u Evropskom parlamentu i drugim institucijama, kao što je već slučaj u Evropskom ekonomskom i socijalnom odboru.
Drugo, ponuda pridruživanja treba da obuhvati značajno partnerstvo u oblasti sigurnosti i odbrane. U tom cilju, treba iskoristiti svaku moguću priliku da se Ukrajina uključi u dalji razvoj ZBOP-a, posebno u programe za jačanje odbrambene industrije. Na taj način, EU će koristiti  iskustva i industrijske baze Ukrajine. Spremne i sposobne države članice, zajedno sa Ujedinjenim Kraljevstvom kao nuklearnom silom, mogle bi preuzeti vodstvo i sarađivati sa Kijevom na uspostavljanju efikasnih evropskih odbrambenih struktura blisko povezanih sa EU i evropskim stubom NATO-a. Takve mjere trebale bi doprinijeti raspravama o operacionalizaciji klauzule o uzajamnoj pomoći iz člana 42(7) UEU i provedbi planova za koaliciju voljnih u slučaju prekida vatre.
Pridruživanje strukturirano na ovaj način trebalo bi, s jedne strane, pružiti Ukrajini sveobuhvatnu političku i ekonomsku podršku, a s druge strane, ostaviti zemlji potreban manevarski prostor. Izgledi za članstvo osigurani na ovaj način mogli bi se pokazati važnima ako se u Ukrajini održi referendum o rezultatima pregovora o okončanju rata.