Koliko je Ukrajina blizu pridruživanja Evropskoj uniji?

Dana 28. februara 2022. godine, četiri dana nakon potpune ruske invazije, Ukrajina je podnijela zahtjev za članstvo u EU. Iz Kijeva, predsjednik Volodimir Zelenski pozvao je na hitan prijem putem „posebne procedure“ (iako takva procedura ne postoji prema pravilima pristupanja EU), a u roku od nekoliko sati predsjednici osam država članica pozvali su na ubrzani proces. Predsjednica Evropske komisije Ursula von der Leyen politički je podržala ideju da Ukrajina „pripada evropskoj porodici“.
Ukrajinski zahtjev zatvorio je putanju koja je započela barem 2013. godine, kada je odluka tadašnjeg predsjednika Viktora Janukoviča da ne potpiše Sporazum o pridruživanju EU izazvala proteste Euromajdan. U obračunima i represiji, desetine demonstranata su ubijene u Kijevu, dio ukrajinskog društva je doslovno plaćao životom za ideju „Evrope“, kao političke i moralne sudbine, a ne samo socioekonomskog smjera.
Problematičan odnos
Osim saradnje u okviru Evropske politike susjedstva, evropske integracije su u Kijevu dugo predstavljane kao obećanje modernizacije i bijega od postsovjetske stagnacije, na što su se proevropske stranke često pozivale tokom izbornih kampanja. Međutim, za mnoge evropske prijestolnice, ukrajinske ambicije – intenzivirane nakon Narandžaste revolucije 2004. godine – morale su se pažljivo upravljati i predstavljale su delikatan geopolitički i institucionalni rizik, posebno početkom 2000-ih kada su dobri odnosi s Rusijom smatrani neophodnim od strane nekoliko država članica.
 Godina 2014. označila je prvu prekretnicu: Sporazum o pridruživanju između EU i Ukrajine potpisan je u dvije faze (mart i juni 2014.) i u potpunosti je stupio na snagu tek 1. septembra 2017. godine, zbog neočekivanog otpora javnosti u Holandiji. Uključivao je Duboku i sveobuhvatnu zonu slobodne trgovine (DCFTA), usklađujući veliki dio ukrajinskog zakonodavstva i standarda sa standardima EU. U istoj deceniji pojavio se još jedan konkretan simbol, koji su milioni Ukrajinaca dugo iščekivali: od juna 2017. godine, ukrajinski građani sa biometrijskim pasošima mogu putovati bez viza za kraće boravke (90 dana u bilo kojem periodu od 180 dana) u Šengenskom prostoru, uz uobičajene izuzetke EU.
Ipak, do 2022. godine članstvo je ostalo više cilj nego vremenski okvir. U svojoj procjeni iz 2022. godine, Evropska komisija je povezala napredak sa strukturnim reformama u oblasti vladavine prava, korupcije i oligarhijskog uticaja, prepoznajući napredak, ali i ukazujući na sistemske slabosti. U pozadini je bio takozvani „zamor od proširenja“, koji je uslijedio nakon velikog proširenja 2004. godine, a pojačan je ekonomskom krizom i mjerama štednje nakon 2008. godine, posljednje pristupanje ostaje Hrvatska 2013. godine. Tek nakon ruske invazije, izgledi Ukrajine postali su konkretniji - proširenje je, uostalom, prije svega politička odluka.
Kako funkcionira pristupanje EU: Kopenhaški kriteriji i pravna stečevina EU
Pristupanje nije diskreciona politička „nagrada“; njegov okvir je postavljen ugovorima. Član 49. Ugovora o Evropskoj uniji omogućava svakoj evropskoj državi koja poštuje vrijednosti Unije da se prijavi, nakon čega počinje dug proces, vođen procjenama Komisije i jednoglasnim odlukama država članica. Suštinski kompas su „Kopenhaški kriteriji“, definirani 1993. godine, stabilne demokratske institucije i vladavina prava, uključujući poštovanje ljudskih prava i manjina, funkcionalna tržišna ekonomija i sposobnost preuzimanja obaveza članstva, što znači usvajanje pravne stečevine EU (političko i pravno naslijeđe evropskih integracija) i sposobnost suočavanja s konkurencijom na unutrašnjem tržištu.
Tehnički, usklađivanje se odnosi na 33 poglavlja pravne stečevine EU. Prema trenutnoj metodologiji, ona su grupisana u šest klastera – Osnove; Unutrašnje tržište; Konkurentnost i inkluzivni rast; Zelena agenda i održiva povezanost; Resursi, poljoprivreda i kohezija; i Vanjski odnosi – s ključnim političkim pravilom: „Osnove“ se otvaraju prve, a zatvaraju posljednje, jer one određuju tempo i kredibilitet cijelog procesa.
Kada je 17. juna 2022. godine Evropska komisija preporučila da se Ukrajini dodijeli status kandidata, navela je i sedam neposrednih prioriteta: reforma ustavnog suda, nastavak reforme pravosuđa, mjere protiv korupcije, uključujući upravljanje SAPO-om i NABU-om, borba protiv pranja novca, implementacija zakona „protiv oligarha“ u skladu s nalazom Venecijanske komisije, usklađivanje zakonodavstva o audiovizuelnim medijima i revizija zakona o nacionalnim manjinama. U svom izvještaju o Ukrajini za 2024. godinu, Komisija je pratila redoslijed koji je doveo do formalnog otvaranja pregovora u junu 2024. godine, napominjući da su preostali koraci završeni i da se reforme smatraju zadovoljavajućim, što omogućava usvajanje okvira za pregovore.
 Problem je, međutim, što pravna stečevina zahtijeva godine pregleda, otvaranja i zatvaranja klastera, a prije svega jednoglasne odluke u svakoj fazi, od napretka do konačne ratifikacije. Tu dolaze do izražaja nacionalni veto. Posljednjih mjeseci, najsistematičnije protivljenje dolazilo je od Mađarske i njenog premijera Viktora Orbána, dok je Vlada Slovačke premijera Roberta Fica - još jedna vlada bliska stavovima Kremlja - uvjetovala svoju podršku za "strogo tumačenje" uslova za pristupanje. Obje zemlje, zajedno s krajnje desnim i populističkim strankama u većem dijelu EU, također, upozoravaju na navodno neodržive troškove uticaja Ukrajine na budžet EU.
Prema riječima Romana Petrova, sa katedre Jean Monnet za pravo EU na Nacionalnom univerzitetu Kijevsko-Mohilske akademije, ovo je stvorilo paradoks, klasteri nisu "zvanično" otvoreni, ali tehnički rad se neformalno nastavlja kroz takozvani Lavovski format, dok Kijev čeka političku jednoglasnost da ove korake pretvori u formalne faze pregovora.
Međutim, ta jednoglasnost možda neće uskoro doći, uprkos planu od deset tačaka koji su predstavili komesarka za proširenje Marta Kos i zamjenik ukrajinskog premijera Taras Kačka, a koji će ubrzati reforme i otključati klastere. 
„Za sada imamo problema s nekoliko zemalja s jasno antiukrajinskim stavom: prije svega Mađarskom i Slovačkom. Ove vlade se mogu promijeniti u budućnosti, naravno [izbori u Mađarskoj zakazani su za april ove godine, a Orbánova stranka zaostaje skoro deset bodova u anketama, op. ur.]“, kaže Petrov. „Ali antiukrajinski talas desničarskih populističkih vlada mogao bi rasti i u zapadnoj Evropi. Zemlje koje su najugroženije su Francuska i Njemačka“, dodaje Petrov.
Teškoće „brzog“ pristupanja
Posljednjih mjeseci mnogi analitičari i političari pozivali su na brže i efikasnije proširenje, ne samo za Kijev, već i za druge kandidate u poodmakloj fazi: Crnu Goru, Moldaviju i Albaniju – zemlje daleko manje i geopolitički manje značajne od Ukrajine. Ove nade oživjela je šefica EU za vanjsku politiku Kaja Kallas, koja je u novembru rekla da su nova pristupanja do 2030. godine moguća.
Za Ukrajinu, takvi scenariji su se ponovo pojavili tokom sporih i netransparentnih mirovnih pregovora između Kijeva i Moskve, uz posredovanje Sjedinjenih Američkih Država i administracije predsjednika Donalda Trumpa. Konkretno, neki su iznijeli ideju o pridruživanju Ukrajine već 2027. godine kao dijela sigurnosnih garancija koje traži predsjednik Zelenski, u obliku aranžmana "lakog članstva": tehnički unutar EU, ali bez punih prava, uključujući veto. U nedavnom tekstu, glavna dopisnica Politica za EU, Zoja Šeftalovič, iznijela je pet koraka kako bi pridruživanje 2027. godine bilo izvodljivo.
"Ne mislim da je ovo realna perspektiva", kaže Petrov. „Prvo moramo definirati pojmove. Ako govorimo o punopravnom članstvu, kao što je oduvijek bilo, ovi vremenski okviri nisu izvodljivi. Do 2027. godine Ukrajina to neće uspjeti; pregovori nisu ni započeli, jer ih blokiraju Budimpešta i Bratislava. Ako govorimo o drugim formatima, moramo imati na umu da ne postoji nešto poput 'djelimičnog članstva' bez prava glasa. Ili govorimo o punopravnom članstvu ili ni o čemu drugom, jer drugi formati jednostavno ne postoje. Reforme ugovora, dijelom zato što je trenutni sistem zastario i još uvijek zasnovan na jednoglasnosti, su neophodne, ali je također nerealno očekivati ih uskoro“.
Predsjednik Zelenski je diplomatski izjavio da će Ukrajina barem pokušati biti tehnički spremna do 2027. godine, iako je njemački kancelar Friedrich Merz već isključio bilo kakvu vrstu lakšeg pristupanja za bilo koju državu kandidatkinju, uključujući Ukrajinu. A stav Njemačke i dalje uveliko opterećuje evropsku ravnotežu.
„Suočavamo se sa rastućom napetošću između vremena potrebnog za primjenu kredibilnog pristupa zasnovanog na zaslugama i rastućeg pritiska vanjskih igrača na naše kandidate – pritiska koji ima za cilj povećati političku cijenu napretka na njihovom putu ka EU“, rekla je Kos u Talinu početkom februara. „Naš model proširenja zahtijeva vrijeme, stabilnost i postepene reforme. Ali današnje geopolitičko okruženje je nestabilno i često nasilno“, dodala je, upozoravajući da svi novi modeli koji se razmatraju moraju početi od iste osnove: „puno članstvo dolazi tek nakon potpunih reformi“. Kos je već upozorila na prijem novih „trojanskih konja“ u Evropsku uniju, kako bi se izbjeglo ponavljanje mađarskog scenarija.
Čemu se Kijev realno može nadati?
Petrov ističe niz prepreka pristupanju sve dok rat traje – sigurnosne, ekonomske i pravne. A same države članice nisu spremne za to – da prihvate zemlju u ratu i stoga budu odgovorne za njen teritorijalni suverenitet prema principu solidarnosti EU. Finansijska i vojna pomoć je jedno, slanje kontingenata i vojnika je drugo.“ I dodaje da, iako su neki spominjali kiparski model, gdje se Republika Kipar pridružila Uniji pod svojim priznatim granicama, iako je dio njene teritorije ostao pod turskom okupacijom, a borbe na ostrvu su bile zamrznute decenijama.
Međutim, ovo ostaje predmet debate, a ne utvrđen stav EU. Dok ozbiljne političke, pravne i sigurnosne prepreke i dalje postoje, pristupanje tokom ratnog vremena se u Briselu sve više predstavlja kao neviđeni izazov, a ne kao potpuna nemogućnost. Tokom protekle godine, pripreme za članstvo Ukrajine su napredovale na više frontova. Takozvani „Lvivski format“ je omogućio ostalih 26 država članica, zajedno s Komisijom, da ubrzaju proces: Ukrajina je dobila detaljne kriterije i tehničke kriterije koji se obično dostavljaju samo tokom formalnih pregovora. Rad je sada u toku na detaljnom nivou, a Komisija već analizira privremene i završne kriterije o pitanjima koja se kreću od reforme pravosuđa do javnih nabavki. Istovremeno, tokom svoje nedavne posjete Kijevu povodom obilježavanja četvrte godišnjice invazije, predsjednica Komisije Ursula von der Leyen zauzela je oprezan ton, odbijajući podržati ambiciju Kijeva da se pridruži EU do 2027. godine i naglašavajući da pristupanje ne može biti vezano za fiksne rokove, čak i dok Ukrajina nastavlja da insistira na jasnom vremenskom okviru.
Na nedavnoj Minhenskoj konferenciji o sigurnosti, Kallas je, također, rekla da vlade EU nisu spremne Ukrajini dati konkretan datum za članstvo, uprkos zahtjevu Zelenskog. 
„Ima puno posla koji treba obaviti“, rekla je Kallas na panelu.
Prema Petrovu, među klasterima o kojima se trenutno raspravlja, onaj koji je najviše usklađen sa standardima EU je Vanjski odnosi, koji obuhvata trgovinsku politiku i vanjsku, sigurnosnu i odbrambenu politiku. Ovdje je usklađivanje uglavnom političko i diplomatsko, zasnovano na koordinaciji između ministarstva vanjskih poslova i Brisela: „uglavnom je posao ministarstva vanjskih poslova usklađivanje naše vanjske politike s politikom EU“.
Slika je drugačija u ostalim poglavljima. U klasteru Unutrašnje tržište, zakonodavne reforme su tehnički izvodljive, ali se mogu suočiti s „otporom određenih ekonomskih sektora, posebno poljoprivrede i hrane“, koje tradicionalno štiti država. Glavno usko grlo ostaje klaster Osnove, koji obuhvata vladavinu prava i korupciju, gdje će biti potrebne kontinuirane reforme i opipljivi rezultati: „korupcija se nastavlja, skandali ne nestaju i ova područja će uvijek biti pod budnim okom EU“.
 Skandal prošlog ljeta u koji su bila uključena tijela za borbu protiv korupcije NABU i SAPO – za koja je parlament glasao da ih stave pod kontrolu vlade, prije nego što je Zelenski promijenio kurs nakon masovnih protesta – naglašava tekuće izazove za napredak.
Petrov dodaje da je mnoge reforme teško provesti u ratno vrijeme, posebno u oblastima kao što su povezanost i zelena tranzicija, koje „zahtijevaju ne samo zakone, već i investicije i administrativne kapacitete“.
On također ukazuje na dva često zanemarena politička faktora. Prvi se odnosi na evoluciju odnosa SAD-a i EU: svako strateško razilaženje između Washingtona i Bruxellesa neizbježno bi uticalo na Kijev, koji je saveznik i sa SAD i sa EU. U tom kontekstu, budućnost NATO-a je, također, neizvjesna. Ako bi se savez oslabio ili transformirao, mnoge države članice EU mogle bi se zalagati za zajedničku evropsku odbranu, a u tom scenariju Ukrajina – sa svojim vojnim iskustvom i strateškom težinom – postala bi vrlo tražen partner.
Drugi, često podcijenjeni faktor je potreba za unutrašnjom reformom EU. Trenutna institucionalna arhitektura, zasnovana na Lisabonskom ugovoru, smatra se neprikladnom za proširenje velikih razmjera. Istovremeno pristupanje Ukrajine, Moldavije i zemalja Zapadnog Balkana zahtijevalo bi duboke promjene, od ograničavanja jednoglasnosti u određenim oblastima do jačanja zajedničkih politika, posebno odbrane. Ali takvi pregovori bili bi složeni i politički bolni za dvadeset sedam država članica.
Na kraju, Petrov se slaže da je „proširenje prije svega politički proces“. Bez jednoglasnosti među državama članicama, čak ni značajan napredak u reformama možda neće biti dovoljan: „ovo su pravila“. Svaki nacionalni parlament morat će ratificirati pristupanje, što postavlja teška pitanja o tome ko će biti na vlasti kada se glasanja održe.
Čak je i snažno proukrajinska zemlja poput Holandije doživjela kontroverzni referendum 2016. godine o Sporazumu o pridruživanju EU-Ukrajina, koji je završio pobjedom euroskeptika, a i dalje održava oprezan stav. Šta bi se moglo dogoditi ako bi se takva situacija ponovila, kao što je Orbán predložio u Mađarskoj ili u drugim zemljama? Ovi faktori malo zavise od Kijeva, a mnogo od domaće politike širom Unije.
Za Ukrajinu, jedina opcija je da nastavi mukotrpan put reformi, s opipljivim naporima i dostignućima uprkos teškoćama rata, i da se nada vedrijem nebu nad Briselom i drugim prijestolnicama EU.