Uticaj kandidatskog statusa u Gruziji i Moldaviji

Različita iskustva dvije zemlje pod istim okvirom za pristupanje i geopolitičkim pritiskom pokazuju da li i kako status kandidata može učvrstiti domaće reforme. Ona ilustruju kako se proširenje razvija kroz interakciju: politički izbori u zemljama kandidatima oblikuju odgovore EU, a odgovori EU zauzvrat utiču na podsticaje tamo.
Ruska invazija na Ukrajinu u punom obimu u februaru 2022. godine bila je katalizator u transformaciji programa proširenja EU. Ono što se dugo tretiralo kao spor, tehnokratski proces postalo je geopolitički instrument, kao odgovor na oružanu agresiju u Istočnom susjedstvu EU. Gruzija, Moldavija i Ukrajina su 3. marta 2022. godine podnijele zahtjev za članstvo. Od tada su se njihove putanje pristupanja razdvojile pod različitim uslovima. Dok se Ukrajina suočava s ruskim ratnim naporima i izazovom obnove, druge dvije zemlje su meta hibridnog pritiska Moskve i imaju neriješene teritorijalne sukobe koji uključuju okupaciju od strane ruskih trupa.
Iako su ratne okolnosti u Ukrajini izuzetne, Gruzija i Moldavija nude studiju slučaja kako bi se razumjelo kako u zemljama kandidatima interakcija političkih izbora, sposobnost državnih institucija da provedu reforme u skladu s ciljevima političkog vodstva i okvir podsticaja EU mogu ubrzati ili ometati zamah reformi i napredak ka članstvu. Različita iskustva ove dvije zemlje pod istim okvirom za pristupanje EU i geopolitičkim pritiskom pokazuju da li i kako status kandidata može učvrstiti domaće reforme, nudeći lekcije za druge članice koje se snalaze u izazovnom procesu pristupanja i razmatranja za kreatore politika EU.
Izvori divergencije
Dana 23. juna 2022. godine, Evropsko vijeće je dodijelilo Moldaviji status kandidata i zatražilo od Gruzije da provede daljnje reforme prije nego što dobije isti status. Gruzija je konačno dobila status kandidata u decembru 2023. godine. Do početka 2024. godine, obje zemlje su formalno integrirane u okvir za pristupanje i podložne su uslovljavanju, praćenju i finansijskoj pomoći EU. Međutim, njihove domaće putanje su se oštro razišle između 2022. i 2025. godine, a njihov politički dijalog s EU krenuo je različitim putevima.
Od 2022. godine, pod vodstvom predsjednice Maje Sandu i vlade Stranke akcije i solidarnosti (PAS), Moldavija je ubrzala reformu pravosuđa, mjere protiv korupcije i restrukturiranje državnih institucija, završila je proces skrininga za EU i napredovala je ka otvaranju pregovaračkih klastera. U međuvremenu, Gruzija, pod vladom Gruzijskog sna, obustavila je pregovore o pristupanju u novembru 2024. i ušla u političku krizu koju je obilježilo demokratsko nazadovanje i kontinuirani protesti.
Ova razlika je upečatljiva s obzirom na to da se obje zemlje suočavaju s akutnim pritiskom Rusije. Imaju teritorije pod ruskom vojnom okupacijom i bile su meta hibridnih taktika Moskve, uključujući energetsku prisilu, kampanje dezinformacija, nezakonito finansiranje političkih aktera, miješanje u izbore i političku destabilizaciju.
Iako su Gruzija i Moldavija ušle u okvir za pristupanje EU pod sličnim geopolitičkim pritiskom 2022–2023, njihova domaća politička okruženja nisu bila identična. Moldavija je imala konsolidovanu pro-EU parlamentarnu većinu nakon izbora 2021. godine, dajući Sandu i PAS-u jasan mandat za reforme. Gruzija se, nasuprot tome, nalazila usred duboke političke polarizacije, zategnutih odnosa između Gruzijskog sna i opozicije i civilnog društva te rastućih tenzija s institucijama EU zbog reformi vladavine prava.
 Ovo je oblikovalo način na koji su se podsticaji za pridruživanje tumačili na domaćem nivou, ali razilaženje nije nastalo samo u sferi domaće politike. Angažman EU sa Gruzijom i Moldavijom, također, se razvijao kao odgovor na političke signale obje vlade. Putanje koje su uslijedile odražavaju kako su pristupi dvije vlade uslovljavanju EU, dijalogu i podsticajima bili u interakciji sa domaćim političkim izborima.
Posvećenost političkog liderstva
U Moldaviji, Sandu i vlada PAS-a tretirali su pridruživanje EU, kao projekat izgradnje države. Javno su predstavili provjeru pravosuđa, reforme protiv korupcije i restrukturiranje državnih institucija kao neophodne za jačanje suvereniteta i kredibiliteta zemlje, a ne samo kao uslove koje je nametnuo Brisel. Uprkos otporu ukorijenjenih elita i političkoj reakciji, vlada je unaprijedila reforme koje su ograničavale moćne aktere. To je ojačalo njen legitimitet i uskladilo njene političke podsticaje sa integracijom u EU.
Vlada Gruzijskog sna usvojila je drugačiju političku strategiju. Umjesto da internaliziraju uslovljavanje pridruživanja kao nacionalni cilj, visoki zvaničnici su ga sve više predstavljali kao vanjski pritisak. Govoreći o pridruživanju EU pod "vlastitim uslovima", prikazali su uslove za članstvo kao pregovaračke, a ne transformativne. Značajne reforme, posebno u pravosuđu i sferi borbe protiv korupcije, rizikovale su ograničavanje sposobnosti vlade da djeluje. Kao rezultat toga, njihova implementacija postala je selektivna i politički uslovljena.
Ukratko, u Moldaviji je reforma ojačala autoritet političkog rukovodstva, dok je u Gruziji reforma ugrozila autoritet. Izbori lidera u dvije zemlje stoga su oblikovali kredibilitet reformskih signala poslanih Briselu.
Civilno društvo i državni kapaciteti
Uticaj izbora političkog rukovodstva dvije zemlje u velikoj mjeri je oblikovan kapacitetom državnih institucija i civilnog društva.
U Moldaviji je, ključno, vlada pokušala omogućiti razvoj civilnog društva, a ne da ga ograniči. Organizacije civilnog društva, istraživački novinari i tijela za nadzor izbora djelovali su u relativnoj usklađenosti sa reformski orijentiranim državnim institucijama. Tokom referenduma 2024. godine za izmjenu ustava kako bi se uključio cilj članstva u EU i na kasnijim predsjedničkim i parlamentarnim izborima, građanski akteri - poput Promo-LEX-a (praćenje izbora), Ziarul de Garda (istrage protiv korupcije) i Instituta za evropske politike i reforme (javne debate) - radili su zajedno sa državnim institucijama na istim ciljevima. Razotkrili su dezinformacije, pratili ilegalno finansiranje i podržavali institucionalnu transparentnost. Ovo usklađivanje između reformski orijentiranih državnih institucija i građanskih aktera ojačalo je političku stabilnost i zamah pristupanja.
Civilno društvo Gruzije dugo je bilo jedno od najživljih u regiji, ali njegova nadzorna uloga sve se više sukobljavala sa strategijom Gruzijskog sna za učvršćivanje vlasti. Vlada je sistematski pokušavala smanjiti građanski prostor. Počevši od 2023. godine, a intenzivirajući se 2024. godine, parlament je usvojio zakon kojim se pooštrava kontrola nad organizacijama civilnog društva. U maju 2024. godine usvojio je zakon o "stranim agentima" koji zahtijeva od onih koji primaju više od 20 posto svog finansiranja izvan zemlje da se registriraju kao subjekti "koji slijede interese strane sile". Provedba zakona počela je u junu 2025. godine. Nakon spornih parlamentarnih izbora u oktobru 2024. godine, vlasti su povećale kazne za učešće u protestnim aktivnostima, pokrenule istrage protiv građanskih lidera i pooštrile ograničenja za nezavisne medije. Ove mjere odražavale su širi napor Gruzijskog sna da ograniči uticaj nezavisnih građanskih aktera. Kao rezultat toga, sposobnost civilnog društva da promovira reforme vezane za pristupanje je ograničena, što pogoršava učinak ograničene spremnosti i kapaciteta državnih institucija pod kontrolom Gruzijskog sna.
Ključna razlika između dvije zemlje je stoga u načinu na koji su njihovi politički lideri strukturirali operativno okruženje za civilno društvo kako bi ono moglo podržati kapacitet državnih institucija za provedbu reformi pristupanja ili kompenzirati nedostatke u tome.
Odgovori na ruski hibridni pritisak
Dvije zemlje imaju teritorije pod ruskom vojnom okupacijom: Pridnjestrovlje u Moldaviji, te Abhaziju i Samačablo (poznate i kao samoproglašena nezavisna regija Južna Osetija) u Gruziji. Rusija je na obje zemlje usmjeravala energetsku prisilu, kampanje dezinformacija, ilegalne mreže koje finansiraju političke aktere i miješanje u izbore. Ali, iako su se suočavale s istim vanjskim hibridnim pritiskom, njihovo političko vodstvo se razlikovalo kada je u pitanju suočavanje s njim ili prilagođavanje.
U Moldaviji, Sandu i vlada PAS-a dosljedno su rusko miješanje predstavljali kao direktnu sigurnosnu prijetnju i koristili ga za opravdanje dublje integracije s EU. Vlasti su javno razotkrile kampanje dezinformacija, ubrzale diverzifikaciju energije od ruskog plina uz podršku Rumunije i EU i tvrdile da hibridni napadi pokazuju potrebu za reformom državnih institucija. Jasnim identificiranjem Rusije kao izvora destabilizacije, vlada je smanjila dvosmislenost u javnoj debati i stekla povjerenje ljudi. Ruski pritisak ojačao je argumente za integraciju s EU.
Vlada Gruzijskog sna dvosmislenije je uokvirila vanjski pritisak. Iako su priznavali Rusiju kao sigurnosnu prijetnju, visoki zvaničnici su sve više naglašavali zapadno "miješanje" i zabrinutost za suverenitet. Umjesto da tvrdi da hibridne akcije Moskve opravdavaju dublju integraciju s EU, vlada je prikazala uvjetovanost pristupanja kao vanjsko miješanje. Ovaj pristup odražavao je političke poticaje Gruzijskog sna. Stranku, koju je osnovao milijarder Bidzina Ivanišvili, čije su poslovne mreže izgrađene u Rusiji i koji još uvijek ima interese tamo, prakticirao je stratešku dvosmislenost prema Moskvi. Istovremeno, reforme koje pokreće EU ograničile bi vladu i poremetile mreže pokroviteljstva. Zamagljivanjem vanjskog izvora destabilizacije u zemlji, političko vodstvo oslabilo je svoju sposobnost da se odlučno suoči s hibridnim prijetnjama. Ruski pritisak postao je ugrađen u strategiju političke konsolidacije Gruzijskog sna, umjesto da pokreće integraciju zemlje s EU kao u Moldaviji.
Domaće uokviravanje uvjetovanosti EU
Angažman EU s dvije zemlje nije se odvijao izolirano od njihove domaće politike. Prilagodio se političkim signalima s njihove strane i preoblikovan je unutar interne debate svake od njih.
Vidljiva predanost reformama u Moldaviji ohrabrila je ključne države članice, posebno Njemačku i Rumuniju, da ulože politički kapital u podršku zemlji. Posjete na visokom nivou ubrzale su makrofinansijsku pomoć EU i usvajanje Plana rasta od 1,9 milijardi eura u 2024. godini. Koraci u sektorskoj integraciji, poput pridruživanja Moldavije Jedinstvenom području plaćanja u eurima (SEPA) u oktobru 2025. godine i integracije područja mobilnog roaminga EU u januaru 2026. godine, učinili su koristi od napretka u integraciji konkretnim za javnost, pojačavajući percepciju da reforme donose neposredne i praktične koristi. Političko vodstvo je ove događaje predstavilo kao partnersko jačanje domaćih reformskih napora i predstavilo uvjetovanost EU kao usklađenu s nacionalnim interesima.
Odnosi vlade Gruzije s EU počeli su se pogoršavati ubrzo nakon što je Evropska komisija 2022. godine zemlji odobrila perspektivu kandidature, uvjetovanu provedbom 12 reformskih prioriteta. Za Gruzijski san, neki od njih - posebno u područjima koja utiču na upravljanje pravosuđem i institucionalne kontrole i ravnoteže - ograničili bi vladu i promijenili ukorijenjene političke mreže, smanjujući njene poticaje za potpunu provedbu. Kao rezultat toga, obećanja o reformama nisu dovela do trajnih institucionalnih promjena, a povjerenje između Tbilisija i Brisela je oslabilo.
Tenzije su dodatno eskalirale nakon što je vlada obustavila pregovore o pristupanju u novembru 2024. godine, što je navelo EU da zamrzne korake u pristupanju i da pređe sa jačanja reformi na kritičniji odgovor, uključujući restriktivne mjere. U januaru 2025. godine, EU je obustavila bezvizni režim za nosioce gruzijskih diplomatskih pasoša, navodeći kao razlog nazadovanje u demokratiji i nepoštivanje obaveza iz pristupanja. Iako su ove mjere bile zasnovane na pravilima pristupanja, Gruzijski san ih je prikazao kao politički motivirano miješanje, jačajući svoje narative o suverenitetu i dalje politizujući pitanje uslovljenosti EU u zemlji.
Ova dva slučaja pokazuju da uticaj uslovljenosti pristupanja EU u značajnoj mjeri funkcionira kroz domaće političko tumačenje. Tamo gdje su uslovi EU od strane vlade postavljeni kao ključni za izgradnju suverene države, oni su podstaknuli i ojačali proreformske aktere. Tamo gdje ih je vlada postavila kao vanjsko nametanje, to nije uspjela i uticaj EU je oslabio (a njen pokušaj restriktivnih mjera je ubačen u suverenističke narative).
Diferencirani odgovor EU
Diferencirani angažman EU s Gruzijom i Moldavijom kao kandidatima za članstvo odražavao je razlike u njihovom kredibilitetu reformi i usklađenosti s EU, kao i u uključenosti država članica.
Moldavija je dobila dosta od strukturnih faktora. Rumunija, sa svojom geografskom i kulturnom blizinom, predstavljala je model integracije u EU, dok su prekogranične veze ojačale ekonomsku otpornost i evropski identitet Moldavije. Bukurešt je bio snažan zagovornik Kišinjeva u Briselu. Moldavski lideri su, također, izgradili direktne kanale prema kreatorima politika EU, što je olakšano zapadnim obrazovanjem i iskustvom rada u Svjetskoj banci Maje Sandu, kao i profesionalnom pozadinom zvaničnika poput Nicua Popescua, koji je bio ministar vanjskih poslova do 2024. Moldavija je imala podršku na visokom nivou u nekim državama članicama od strane zvaničnika koji su je vidjeli kao testni slučaj za obnovljenu politiku proširenja EU, a najznačajnija je bila Annalena Baerbock, njemačka ministrica vanjskih poslova do 2025. Zbog toga je njen uspjeh bio politički važan za njih.
Gruzija nije ostvarila dobit od sličnih strukturnih faktora ili od veza i održivog političkog sponzorstva unutar EU. Rastuće tenzije oko nezavisnosti pravosuđa i institucionalnog integriteta, u kombinaciji sa sve konfrontacijskijom retorikom vlade Gruzijskog sna, smanjile su povjerenje između dvije strane. Predsjednica Salome Zourabicvili (2018–2024) nekada je radila u francuskoj diplomatskoj službi i imala je snažne mreže u Evropi, ali je imala malo ovlasti kao šefica države, što je ograničavalo njenu sposobnost da oblikuje smjer odnosa s EU. Kako je kredibilitet zemlje u reformama slabio, angažman EU se promijenio. U tom kontekstu, Gruzija nije generirala uporedivu političku podršku unutar ključnih država članica, što je ograničavalo potencijal za zagovaranje na visokom nivou ili ubrzane korake integracije sa strane EU.
Interakcija kandidata i EU
Različite putanje Moldavije i Gruzije nude korisne uvide u to kako podsticaji za pristupanje EU mogu imati različitu interakciju s domaćim političkim uslovima pod geopolitičkim pritiskom. One ilustruju kako se proširenje razvija kroz interakciju: politički izbori u zemljama kandidatima oblikuju odgovore EU, a odgovori EU zauzvrat utiču na podsticaje tamo.
Sam status kandidata ne učvršćuje reforme u zemlji: on stvara prilike za njih, ali domaći akteri određuju da li će one ostati simbolične ili površne. Na njegov učinak uveliko utiče da li rukovodstvo zemlje internalizira pristupanje kao cilj izgradnje države. U Moldaviji, Sandu i vlada PAS-a tretirali su uslove EU kao instrumente za jačanje institucija i povećanje njihovog legitimiteta, dok je u Gruziji vlada Gruzijskog sna sve više uokviravala uslove EU kao vanjski pritisak i smatrala ih političkom prijetnjom. Ovo pokazuje da uticaj EU ne zavisi samo od formalnih kriterija za pristupanje, već i od političkog okvira u zemljama kandidatima. Tamo gdje politički lideri smatraju da je uslovljenost usklađena sa njihovom strategijom upravljanja, pristupanje može ojačati reforme. Tamo gdje je doživljavaju kao ograničavanje njihove moći, može izazvati otpor.
Ovo naglašava da politika proširenja ne funkcionira u političkom vakuumu. Status kandidata, uslovljenost pristupanja, finansijska podrška ili kritike iz Brisela filtriraju se kroz domaće strukture moći i političke narative u zemlji pristupnici. Uticaj EU stoga ne zavisi samo od dizajna njenih instrumenata, već i od njene sposobnosti da predvidi kako će se oni tumačiti i instrumentalizovati na domaćem nivou.
Politička razmatranja za EU
Poređenje Gruzije i Moldavije sugerira četiri razmatranja za institucije EU i države članice koje se bave zemljama kandidatima koje su pod geopolitičkim pritiskom.
Prvo, održiva saradnja s civilnim društvom posebno je važna u kontekstima gdje domaći politički uslovi znače da je usklađenost državnih institucija s agendom reformi u procesu pristupanja neizvjesna. Jačanje mehanizama finansiranja civilnog društva - kao što su Instrument za pretpristupnu pomoć i direktna sredstva u okviru Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu saradnju - i strukturirani dijalog s nezavisnim medijima i organizacijama za nadzor mogu pomoći u održavanju biračkog tijela orijentiranog na reforme, čak i kada odnosi s vladama postanu zategnuti. Sužavanje građanskog prostora u Gruziji naglašava važnost očuvanja kanala podrške koji nisu posredovani putem vlasti. 
 Drugo, procjene proširenja bi imale koristi od eksplicitnijeg integriranja analize političkog rizika uz evaluaciju tehničkih mjerila. Dok Evropska komisija već procjenjuje reforme vladavine prava i napredak u ispunjavanju kriterija za pridruživanje, razlika između Gruzije i Moldavije pokazuje da domaće uokviravanje i političko vlasništvo u zemljama kandidatima utiču na izglede za provedbu reformi. To ne podrazumijeva zamjenu tehničkih kriterija, već njihovo dopunjavanje pažljivijim praćenjem političkih narativa i institucionalne nezavisnosti, posebno u predizbornim periodima.
Treće, redoslijed podsticaja utiče na to kako se angažman EU doživljava u zemlji. U Moldaviji, vidljivi koraci integracije, poput pridruživanja SEPA-i i roaming zoni, kao i paketi makrofinansijske pomoći, ojačali su koalicije koje podržavaju reforme. U Gruziji je vlada instrumentalizirala restriktivne mjere koje je EU uvela kao odgovor na domaća dešavanja. To sugerira da bi politika proširenja bila uspješnija kada bi EU kalibrirala svoje podsticaje, uslove i restriktivne mjere na načine koji minimiziraju rizik od njihovog pogrešnog predstavljanja u zemljama kandidatima, a istovremeno održavaju njihov kredibilitet.
Četvrto, osiguranje uticaja statusa kandidata zahtijeva jasnoću u pogledu napretka i nazadovanja. Tamo gdje reformski zamah slabi, institucije EU (uključujući Evropsku komisiju, Evropsko vijeće i Evropsku službu za vanjske poslove) moraju signalizirati posljedice bez odustajanja od proreformskih aktera. Poređenje Gruzije i Moldavije ilustruje da je balansiranje uslovljenosti sa kontinuiranim društvenim angažmanom politički složeno, ali ključno za kredibilitet proširenja.
Ova razmatranja su posebno relevantna za zemlje kandidate koje se kreću kroz proces pristupanja i za koje se presijecaju vanjski pritisak, domaća polarizacija i izborna nestabilnost. Razilaženja u putanjama Gruzije i Moldavije naglašavaju da je proširenje oblikovano podjednako domaćim političkim tumačenjem u zemljama kandidatima kao i institucionalnim dizajnom EU.