Proširenje EU: Članstvo u dvije brzine
Posljednjih mjeseci, Evropska komisija je intenzivirala diskusije o ubrzanju procesa proširenja Evropske unije. Ovaj zamah nije rezultat značajnog napretka u unutrašnjim reformama zemalja kandidata – tradicionalno ključnog uslova za članstvo. Istovremeno, sama EU nije postigla značajan razvoj vlastitih institucionalnih reformi koje bi olakšale integraciju novih zemalja. Umjesto toga, ubrzanje debate povezano je s geopolitičkim posljedicama rata u Ukrajini i potrebom stvaranja političkog okvira za eventualno pristupanje zemlje EU. Takva perspektiva mogla bi se pojaviti ako se postigne budući mirovni sporazum posredstvom Sjedinjenih Američkih Država, uključujući ubrzanu evropsku integraciju Ukrajine.
Iako je mirno rješenje sukoba i dalje malo vjerovatno u bliskoj budućnosti, sama diskusija o njemu funkcionira kao katalizator za preispitivanje trenutnog modela proširenja. Tradicionalno, ovaj proces karakteriziraju dugotrajni pregovori, stroga uslovljenost i potreba za potpunom institucionalnom usklađenošću prije pristupanja. Međutim, nova geopolitička situacija dovodi u pitanje sposobnost postojećeg mehanizma da adekvatno odgovori na strateške izazove s kojima se EU suočava.
Predsjednica Evropske komisije Ursula von der Leyen već je javno odbacila poziv ukrajinskog predsjednika Volodimira Zelenskog za članstvo zemlje do 2027. godine, naglašavajući da je u ovoj fazi nemoguće odrediti tačan datum za pristupanje. Jedan od glavnih političkih protivnika ubrzanog pristupanja Ukrajine je Mađarska. Skepticizam Budimpešte vjerovatno će nastaviti bez obzira na ishod parlamentarnih izbora 12. aprila i bilo kakve promjene u političkom rukovodstvu zemlje.
Otpor ubrzanoj integraciji manifestirao se i na institucionalnom nivou. Ambasadori država članica EU 5. marta usprotivili su se prijedlogu za skraćenu proceduru pristupanja Ukrajine i insistirali na održavanju standardnog mehanizma proširenja. Među idejama o kojima se raspravljalo bio je i takozvani koncept „obrnutog proširenja“, prema kojem bi Ukrajina mogla dobiti formalni status države članice do 2027. godine, s tim da bi se puni niz prava i obaveza postepeno uvodio u kasnijoj fazi.
Glavni argument u korist takvog modela odnosio se na održavanje političkog zamaha za reforme u Ukrajini. Međutim, brojne države članice izrazile su ozbiljnu zabrinutost zbog takvog pristupa. Među razmatranim opcijama bila je i mogućnost prijema zemlje u institucije EU s ograničenim pravima, ali i ta ideja je naišla na značajan otpor.
Debate o mogućem djelimičnom ili uslovnom članstvu privukle su pažnju i drugih zemalja kandidata. Posebno osjetljive na potencijalni prioritetni prijem Ukrajine su Albanija i Srbija, koje su godinama u procesu pregovora sa EU. U tom kontekstu, njemački list Frankfurter Allgemeine Zeitung objavio je zajednički tekst albanskog premijera Edija Rame i srbijanskog predsjednika Aleksandra Vučića, u kojem su dvojica lidera izjavila spremnost da prihvate oblik ograničenog članstva u EU - bez prava glasa, bez prava veta i bez predstavnika u Evropskoj komisiji.
Modeli „postepenog“ ili „faznog“ proširenja
Uprkos rezervama u javnom mnjenju i u državama članicama i u zemljama kandidatima, Evropska komisija nastavlja razvijati različite opcije za reformu politike proširenja. U okviru internih diskusija, iznesena su tri glavna scenarija za budući razvoj ovog procesa.
Prvi scenario predviđa zadržavanje postojećeg sistema bez značajnih promjena. Prema ovom pristupu, zemlje kandidati nastavljaju prolaziti kroz tradicionalne faze procesa pregovora, a Albanija i Crna Gora se smatraju najnaprednijima u svojim pripremama za članstvo. U tom kontekstu, njihovo pristupanje bi se moglo dogoditi prije kraja trenutnog institucionalnog ciklusa EU 2029. godine.
Drugi scenario, poznat kao „postepena integracija“, predviđa šire učešće zemalja kandidata u evropskim politikama, programima i inicijativama, bez formalnog članstva u Uniji. Ovaj model bi omogućio raniju ekonomsku i institucionalnu konvergenciju, a istovremeno bi odgodio potrebu za ratifikacijom ugovora o pristupanju u svih 27 država članica. Neki stručnjaci ovu opciju smatraju relativno pragmatičnom, iako će vjerovatno izazvati razočaranje u zemljama sa jačim političkim očekivanjima za brzo članstvo, poput Ukrajine.
Treći i najradikalniji scenario je takozvana „fazna integracija“, termin koji je komesarka za proširenje Marta Cos koristila umjesto paradoksalnog „obrnutog proširenja“. Ovaj model pretpostavlja relativno brzo formalno pristupanje novih zemalja EU, nakon čega slijedi fazna implementacija potrebnih reformi i postepeno sticanje punog spektra prava i obaveza. Međutim, u praksi takav pristup pokreće niz političkih i institucionalnih pitanja. Ratifikacija pristupajućih ugovora mogla bi se pokazati sve težom u kontekstu rastućeg uticaja euroskeptičnih i krajnje desničarskih političkih snaga u nizu evropskih zemalja. Dodatni rizici povezani su i s mogućim poteškoćama u provođenju reformi u zemljama koje se i dalje suočavaju s unutrašnjom političkom nestabilnošću i periodičnim javnim protestima, kao što je uočeno, naprimjer, u Albaniji i Srbiji.
Trenutno, vlade država članica pokazale su ograničenu spremnost da podrže takav model ubrzanog proširenja. Glavni institucionalni problem ostaje zahtjev da svaki pristupni ugovor mora biti jednoglasno ratificiran od strane svih nacionalnih parlamenata.
Nekoliko evropskih prijestolnica otvoreno izražava rezerve prema ideji radikalne promjene pravila. Mađarska ostaje među najkritičnijim zemljama u pogledu članstva Ukrajine. Njemačka je, također, ublažila očekivanja za pristupanje zemlje do 2027. godine, dok Austrija, Švedska i Francuska naglašavaju potrebu da princip uvjetovanosti ostane u prvom planu. U Francuskoj, svako buduće proširenje može čak zahtijevati i nacionalni referendum. Nizozemska, također, upozorava da bi pretjerana žurba mogla potkopati legitimitet procesa.
Uprkos interesu koji su pokazale zemlje poput Albanije, Srbije i Moldavije, brojni analitičari naglašavaju da su ideje o kojima se raspravlja još uvijek u ranoj fazi razvoja i da zahtijevaju značajno konceptualno usavršavanje. Otpor na diplomatskom nivou dodatno komplikuje proces i prisiljava Evropsku komisiju da traži nove formule za integraciju zemalja kandidata. Ovi prijedlozi imaju za cilj ubrzanje političke konvergencije s Unijom, ali bez neposrednog davanja punog spektra prava, obaveza i institucionalnih privilegija koje tradicionalno prate članstvo u EU.